我國制造業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級的歷史任務。近兩年，國家圍繞“中國制造2025”戰(zhàn)略，先后啟動了三批智能制造試點示范項目，發(fā)布了《智能制造發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》和《中國制造2025》(“1+X”)規(guī)劃體系，加快了“制造業(yè)創(chuàng)新中心建設”、智能制造、工業(yè)強基、綠色制造、高端裝備創(chuàng)新等五大工程，為制造業(yè)整體轉(zhuǎn)型升級奠定了堅實基礎。但要讓上述規(guī)劃體系和戰(zhàn)略任務落到實處，收到長效，產(chǎn)業(yè)政策體系是至關重要的。而后者首先需要在頂層設計上下功夫，使之既有助于化解短期內(nèi)我國制造業(yè)面臨的突出矛盾，又能更好地服務于實現(xiàn)制造業(yè)強國的長遠目標。

一、必須處理好的幾大關系

要順利實施制造業(yè)強國戰(zhàn)略，推進“中國制造2025”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，加快制造業(yè)整體的轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)政策體系必須要兼顧和處理好以下幾個重要關系：

一是兼顧處理好縱向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策和橫向的功能性產(chǎn)業(yè)政策之間的關系。對于政策主體而言，既要針對特定產(chǎn)品或服務、特定行業(yè)或領域、特定技術路線、特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)鏈、特定機構和特定企業(yè)來制定實施縱向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，更要針對創(chuàng)新激勵、人才培育、知識產(chǎn)權、信息基礎設施、公平競爭、完善投資環(huán)境、信息與數(shù)據(jù)安全、協(xié)同網(wǎng)絡與聯(lián)盟等而制定實施橫向的功能性產(chǎn)業(yè)政策。

二是兼顧處理好培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級政策之間的關系。不能簡單地將制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級或“中國制造2025”戰(zhàn)略的立足點僅僅局限于培育一批新興產(chǎn)業(yè)和新生力量，還必須高度重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級是一個新陳代謝的過程，本身就會催化和孵化出一大批新技術、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式。例如，青島紅領制衣基于工業(yè)4.0理念打造的“大規(guī)模個性化定制”就使得傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)煥發(fā)了新的生機。

三是兼顧處理好側(cè)重生產(chǎn)性制造的產(chǎn)業(yè)政策和均衡發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策之間的關系。在制造業(yè)和服務業(yè)日益深度融合的今天，產(chǎn)業(yè)政策決不能僅僅瞄準于加工制造環(huán)節(jié)，或者說既要瞄準流程型制造業(yè)和裝配型制造業(yè)的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，又要將政策觸角延伸覆蓋到制造業(yè)全部產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié)，包括研發(fā)設計、資源管理、金融服務、物流配送、需求響應等生產(chǎn)性服務領域，推進服務型制造的發(fā)展。

四是處理好經(jīng)濟政策杠桿和非經(jīng)濟政策杠桿之間的關系。一方面，政府要運用好財政、稅收、科技、金融、土地、貿(mào)易、公共采購等傳統(tǒng)經(jīng)濟政策工具，另一方面更要注重發(fā)揮法律法規(guī)、技術標準、行政指導、信息服務、創(chuàng)新文化、教育培訓、業(yè)績考核等非經(jīng)濟性政策杠桿的作用。特別是要避免將中國制造2025政策體系異化成為投資、分補貼、分項目的“分蛋糕”游戲。

五是兼顧處理好中央產(chǎn)業(yè)政策和地方產(chǎn)業(yè)政策之間的關系?！爸袊圃?025”既是點線面的結合，同時也是自上而下和自下而上的結合。就中央與地方關系來看，既要制定和落實好中央政府相關部委出臺的各項產(chǎn)業(yè)政策，保證中央政府產(chǎn)業(yè)政策政令暢通，同時還要在一定程度上為地方產(chǎn)業(yè)政策留有足夠的空間，以鼓勵地方政府因地制宜地實施各具特色的地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策。

六是兼顧處理好產(chǎn)業(yè)政策的制定實施與產(chǎn)業(yè)政策動態(tài)優(yōu)化調(diào)整之間的關系。由于新一輪技術革命和產(chǎn)業(yè)革命的不確定性增多，因此中國制造2025框架下的產(chǎn)業(yè)政策相對于實施多年的汽車、鋼鐵、電子、裝備制造業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策而言，將是一個不斷試錯和逐漸調(diào)整完善的過程，因此，政策主體不能僅重視前端的政策制定和實施，還應重視后端的政策效果評估和調(diào)整機制。

七是兼顧處理好中國制造2025政策體系與其他產(chǎn)業(yè)政策之間的關系。中國制造2025政策體系不是重新打鼓另開張式的推倒重來，更不是讓原有政策長期化、固化和僵化。而是在保持現(xiàn)有專項產(chǎn)業(yè)政策合理性要素的基礎上(如推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、服務型制造、自主創(chuàng)新示范園區(qū)、鼓勵“雙創(chuàng)”、工業(yè)“四基”工程、中小企業(yè)發(fā)展等)，根據(jù)制造業(yè)發(fā)展的新形勢和新任務，進一步聚焦政策資源，優(yōu)化完善政策內(nèi)容，統(tǒng)一政策平臺，提高施策精準度，形成政策平臺的整體升級。

二、總體思路和基本原則

就現(xiàn)階段而言，要形成構筑一個科學有效的、能夠有力推進“中國制造2025”戰(zhàn)略和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)政策體系，首先需要理清政策思路，推動產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)變。

（一）構建產(chǎn)業(yè)政策體系的基本要素

一是政策體系的依據(jù)和歸宿。要體現(xiàn)五大發(fā)展理念，發(fā)揮市場在優(yōu)化配置資源上的決定性作用，利用政府在規(guī)劃引領、信息平臺、數(shù)據(jù)基礎設施、市場監(jiān)管、基礎性研發(fā)、技術標準、行政指導等方面的獨特作用，推動制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)中國制造2025戰(zhàn)略和規(guī)劃目標，為到2050年將中國建成世界一流制造業(yè)強國遠期目標奠定政策基礎。

二是政策體系的驅(qū)動力。主要來自兩個方面，一方面是把握和適應全球制造業(yè)的發(fā)展趨勢，搶占國家未來競爭制高點，另一方面又能夠有效地化解中國制造業(yè)面臨的質(zhì)量和效益不佳的主要矛盾，例如社會資金脫實向虛、成本上升壓力、資源環(huán)境約束、低端產(chǎn)能過剩、技術外部依賴、價值鏈低端固化等困境，以推動經(jīng)濟發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換。

三是政策體系架構。包括政策主體是中央政府還是地方政府，是工業(yè)信息化主管部門還是其他綜合職能部門；政策工具本身的經(jīng)濟屬性是經(jīng)濟性政策還是非經(jīng)濟性政策杠桿，是針對特定企業(yè)、特定產(chǎn)品和特定技術的縱向的、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，還是企業(yè)中性、產(chǎn)品和技術中性的、橫向的、功能性產(chǎn)業(yè)政策，是側(cè)重生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的離散“點政策”還是面向全壽命周期的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集成化、平臺化的“面政策”；政策載體是行業(yè)龍頭企業(yè)還是中小企業(yè)，是新興產(chǎn)業(yè)還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；政策視角是針對整個制造業(yè)的宏觀政策，還是面向特定行業(yè)的中觀政策，抑或是針對企業(yè)和創(chuàng)新實體的微觀政策；政策重心是側(cè)重技術創(chuàng)新還是結合了商業(yè)模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、集群創(chuàng)新、人才機制創(chuàng)新、政產(chǎn)學研用社結合創(chuàng)新等綜合政策體系；政策指向是單向的政策制定與實施機制，還是雙向的政策績效評估反饋與動態(tài)調(diào)整機制。

（二）總體思路

綜合考慮上述基本要素，我們可以將“中國制造2025”政策體系的總體思路概括如下：

牢固樹立并貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，順應全球制造業(yè)數(shù)字化、互聯(lián)化、智能化、協(xié)同化、平臺化、服務化和綠色化趨勢，針對中國制造業(yè)存在的供給側(cè)結構性矛盾，特別是質(zhì)量效益不高、成本上升、資金外流、資源環(huán)境約束、產(chǎn)能結構性過剩、核心技術缺失、價值鏈低端固化等痼疾，圍繞推動制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級這個核心任務，充分發(fā)揮我國推進工業(yè)化和現(xiàn)代信息技術深度融合上的市場優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，以中國制造2025戰(zhàn)略及規(guī)劃體系為指導，以市場需求為導向，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟或產(chǎn)學研用綜合體為主要載體，梳理和統(tǒng)一各類政策平臺，消除地區(qū)間、行業(yè)間和企業(yè)間的政策壁壘，綜合運用財政、稅收、金融等經(jīng)濟性政策杠桿和法規(guī)、標準、科技、教育、人才、考核等非經(jīng)濟性政策杠桿，推動中國制造2025政策體系實現(xiàn)一系列重大轉(zhuǎn)變，力爭用三年時間(到2020年)，基本形成體系完善、功能協(xié)調(diào)、措施有力、動態(tài)調(diào)整和成效顯著的中國制造2025政策體系。

一是由針對特定企業(yè)、產(chǎn)品和技術的縱向選擇性產(chǎn)業(yè)政策向重點扶持中小企業(yè)、產(chǎn)品和技術中性的橫向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變。

二是由以面向物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的離散式“點政策”為主的體系，向以面向全壽命周期的、產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集成化平臺化為主的“面政策”轉(zhuǎn)變。

三是由以面向企業(yè)研發(fā)活動為主的技術創(chuàng)新政策，向以產(chǎn)學研用結合、商業(yè)模式創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、集群創(chuàng)新、人才機制創(chuàng)新等深度融合的多元創(chuàng)新政策體系轉(zhuǎn)變。

四是由以側(cè)重培育和扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的“做大增量式”政策，向兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“做優(yōu)做強存量式”政策轉(zhuǎn)變。

五是由以政策制定實施為主要內(nèi)容的單向開環(huán)式政策體系，向制定、實施、評估和反饋調(diào)整相統(tǒng)一的雙向閉環(huán)式政策體系轉(zhuǎn)變。

（三）基本原則

1.市場主導，政府引導。擺正政府與市場的關系永遠是中國產(chǎn)業(yè)政策的主旋律。中國制造2025政策體系應當充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，政府通過體制機制創(chuàng)新放活市場、放活主體，通過環(huán)境營造、制度設計、平臺搭建等方式，培育創(chuàng)新內(nèi)生動力。這其實也是德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略和美國制造業(yè)復興計劃的共同特征。

2.以點帶面，點面結合。中國制造2025政策體系的完善過程本身應該是一個以點帶面、點面結合的政策集聚過程，即從離散化的以特定企業(yè)、特定產(chǎn)品和特定技術等為主要載體的“點政策”體系(已公布兩批試點示范企業(yè))，走向以集成化和平臺化的創(chuàng)新平臺聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)綜合體為主要載體的“面政策”體系。當“點政策”轉(zhuǎn)向“面政策”時，也表明政策體系走向相對成熟和穩(wěn)定。

3.做大增量，做優(yōu)存量。中國制造2025政策區(qū)別于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策之處在于它旨在實現(xiàn)“雙輪驅(qū)動”效應，即一方面要針對新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式而制定實施“做大增量”政策，另一方面也要兼顧針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造而制定實施“優(yōu)化存量”政策，二者缺一不可。

4.協(xié)調(diào)互補，激勵相融。加強中央與地方政策之間、不同職能部門配套政策之間的協(xié)同性，統(tǒng)籌各類政策，消除政策壁壘，實現(xiàn)政策功能互補，確保已出臺政策具體化、可操作、能落地，切實解決政策落實“最后一公里”問題。

5.補足短板，留足空間。一方面政府要補足在中小企業(yè)發(fā)展、信息基礎設施、通用技術標準、公共研發(fā)平臺、新技術產(chǎn)業(yè)化等領域的政策短板；另一方面，政府要為新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新標準留足發(fā)展空間，特別是不能以現(xiàn)有大企業(yè)的主流技術路線和產(chǎn)品標準來封鎖新技術和新標準的發(fā)展和應用。

6.鼓勵試錯，營造生態(tài)。政策完善過程本身就是一個試錯過程，要允許各地在確保不與中央政策相抵觸的前提下，因地制宜地進行試錯。特別是要營造寬松的政策生態(tài)，允許那些眼下綜合實力有限的中小企業(yè)利用政策資源進行看起來技術路線尚不清晰但未來成長空間巨大的“黑天鵝式”技術創(chuàng)新活動。

三、產(chǎn)業(yè)政策體系的總體框架

下圖大致勾勒出現(xiàn)階段我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)政策體系的基本架構。

從這個政策體系架構中，我們不難看出，推進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級可以從兩條路徑來展開，一條是圍繞“中國制造2025”戰(zhàn)略以及由此形成的“1+X”規(guī)劃體系，另一條是供給側(cè)結構性改革和發(fā)展服務型制造。無論是哪一條路徑，都必須明確產(chǎn)業(yè)政策的驅(qū)動力（實現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標和解決制造業(yè)主要矛盾）、目標（制造強國戰(zhàn)略目標）和依據(jù)（“1+X”規(guī)劃體系）、政策工具（其中，經(jīng)濟性政策杠桿包括財政、稅收、金融等政策工具，非經(jīng)濟性政策包括法規(guī)、技術標準、行政指導、業(yè)績考核、文化教育、職業(yè)培訓等政策工具）、政策主要載體（產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟或創(chuàng)新平臺）、政策兩大路徑（做大增量和做優(yōu)存量）和不同層級產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性（宏觀政策、中觀政策和微觀政策）等問題。

我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)政策總體框架

其中，宏觀政策主要針對整個制造業(yè)而言，要加快推進制造業(yè)強基工程、創(chuàng)新中心體系建設等五大工程；加快建立面向全行業(yè)的共性技術研發(fā)平臺、工業(yè)數(shù)據(jù)庫、工業(yè)標準體系和工業(yè)云服務；營造良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)；強化質(zhì)量、安全和競爭性監(jiān)管；推進重點領域的試點示范工程等等。

中觀政策主要針對特定行業(yè)或領域，包括加快發(fā)展區(qū)域性創(chuàng)新集群，形成若干在全球具有影響力的區(qū)域性或行業(yè)性創(chuàng)新聯(lián)盟或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；在聯(lián)盟內(nèi)部建立公平接入、開放共享的大數(shù)據(jù)平臺、云服務、標準化、產(chǎn)學研用結合、工業(yè)操作系統(tǒng)與應用軟件；推進區(qū)域性監(jiān)管平臺建設。

微觀政策主要針對企業(yè)、創(chuàng)新平臺或產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。包括形成政策合力，鼓勵與扶持新產(chǎn)品、新技術、新業(yè)態(tài)、新服務的創(chuàng)新發(fā)展；推進基于網(wǎng)絡物理系統(tǒng)的快速需求響應和制造執(zhí)行系統(tǒng)(MES)；鼓勵傳統(tǒng)制造企業(yè)的精益化管理和智能化網(wǎng)絡化改造，加快工業(yè)機器人應用，鼓勵隱形冠軍和獨角獸企業(yè)，激發(fā)企業(yè)家精神。