導讀

此版本為世界銀行集團(The World Bank Group)于2021年3月份發(fā)布《2021年世界發(fā)展報告：讓數(shù)據(jù)創(chuàng)造更好生活》報告核心信息的中文版本。報告力求回答兩個根本問題。首先，如何通過數(shù)據(jù)來更好地推進發(fā)展目標。其次，需要做出何種數(shù)據(jù)治理安排來支持以安全、道德和可靠的方式生成和使用數(shù)據(jù)，同時讓數(shù)據(jù)公平地造福于所有人。

數(shù)據(jù)是一把雙刃劍

近年的各種技術創(chuàng)新帶來實時細粒度數(shù)據(jù)的大幅增加。這些在數(shù)據(jù)生成方面的創(chuàng)新創(chuàng)造了各種新的機會：企業(yè)可以借此強化經(jīng)濟表現(xiàn)；既有數(shù)據(jù)可被重新利用，以改善公共政策的設計、執(zhí)行和評估；個人和社區(qū)也可以獲得更多信息和知識，從而做出更好選擇。

數(shù)據(jù)可以通過多種渠道改善人們的生活。政府可以使用數(shù)據(jù)來改善規(guī)劃和政策，將稀缺資源更好瞄準邊緣化人群和地區(qū)。私營部門可以使用數(shù)據(jù)推動基于平臺的商業(yè)模式，刺激經(jīng)濟活動和國際服務貿(mào)易。公民個人在數(shù)據(jù)的支持下可以做出更好決策并加強對政府的問責（見圖1——綠色代表數(shù)據(jù)產(chǎn)生的正面影響）

數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟價值和社會價值，而通過數(shù)據(jù)再利用則可使這些價值成倍增加。但是，數(shù)據(jù)分析具有的規(guī)模經(jīng)濟效應會激勵私藏數(shù)據(jù)的行為，可能導致經(jīng)濟和政治權力過度集中。私藏數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)再利用造成障礙，使數(shù)據(jù)無法充分發(fā)揮其發(fā)展?jié)摿Γ瑫r也增加了數(shù)據(jù)處理不當?shù)目赡苄?。各方對?shù)據(jù)濫用和全球數(shù)據(jù)體系不平等風險的關注不斷上升，日益制約人們利用數(shù)據(jù)推進發(fā)展目標的熱情。

數(shù)據(jù)可能通過多種渠道被濫用。例如，政府可以將數(shù)據(jù)用于政治監(jiān)控或針對某些社會群體做出歧視對待，私營部門主體可以利用數(shù)據(jù)帶來的市場勢力損害客戶利益，個人可能非法獲取數(shù)據(jù)用于犯罪活動（圖1中紅色代表這類負面影響）。

解決此類問題的治理安排仍處于起步階段，特別是在低收入國家。關于數(shù)據(jù)的法律和監(jiān)管框架不完整，關鍵保障措施（如在網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)保護和跨境數(shù)據(jù)流動方面）不完善，同時缺乏有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的措施（如開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議和互操作性）。即使在數(shù)據(jù)治理框架初具雛形的國家，由于缺乏具備必要行政能力、決策自主權和財政資源的機構，導致數(shù)據(jù)治理框架無法得到有效的貫徹實施。

新冠疫情期間，各國一方面試圖利用數(shù)據(jù)來實現(xiàn)公共衛(wèi)生目標，控制病毒傳播，同時又要防范不當使用數(shù)據(jù)造成危害——需要努力保持這兩方面的平衡。有些國家將私營部門創(chuàng)建的移動電話呼叫詳細記錄用于疫情防控，使公共衛(wèi)生部門得以識別和追蹤與病毒感染者有過接觸的人員。為防止這類數(shù)據(jù)被不當使用，一些國家不得不通過緊急立法制定或強化數(shù)據(jù)保護法規(guī)，加強數(shù)據(jù)治理框架。

建立新的數(shù)據(jù)社會契約

為了解決這些問題，《2021年世界發(fā)展報告》提出了五項總體建議：（1）建立新的數(shù)據(jù)社會契約；（2）增加數(shù)據(jù)的使用和再利用以實現(xiàn)更大價值；（3）使各方更公平地從數(shù)據(jù)中獲益；（4）通過保護人們免受數(shù)據(jù)濫用危害的保障措施來增進信任；（5）為建立綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)奠定基礎。

建立新的數(shù)據(jù)社會契約

打破當前的數(shù)據(jù)治理僵局需要新的數(shù)據(jù)社會契約。這種社會契約將推動數(shù)據(jù)的使用和再利用，創(chuàng)造經(jīng)濟和社會價值，同時確保這些價值得到公平分享，并增強參與者的信任，使之相信自己不會因數(shù)據(jù)濫用而受到損害（見圖2）。在這些方面，低收入國家往往處于不利地位，因為它們通常在以下幾方面都比較缺乏：獲取數(shù)據(jù)并將其轉化為價值的基礎設施和技能；有助于增強人們對數(shù)據(jù)系統(tǒng)信任的制度與監(jiān)管框架；公平參與全球數(shù)據(jù)市場及其治理的規(guī)模與渠道。新的數(shù)據(jù)社會契約需要在國家和國際這兩個層面建立。

?國家層面。政府應當與民眾、公民社會、學術界和私營部門對話，以制定保障數(shù)據(jù)安全使用、促進公共利益的法規(guī)。

?國際層面。鑒于數(shù)據(jù)行業(yè)的全球性規(guī)模，數(shù)據(jù)社會契約涉及的一些最主要挑戰(zhàn)要求加強各層面包括雙邊、地區(qū)間和全球范圍的國際合作，促進政策法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

增加數(shù)據(jù)使用和再利用以實現(xiàn)更大價值

數(shù)據(jù)被使用不會降低其價值。例如，通過開放數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)共享計劃允許更多用戶訪問數(shù)據(jù)，可以提高數(shù)據(jù)對發(fā)展產(chǎn)生積極影響的潛力。此外，采用統(tǒng)一定義、標準和分類（即確保不同數(shù)據(jù)之間的互操作性）可增強不同數(shù)據(jù)源的協(xié)同效應。近年新型數(shù)據(jù)的爆炸式增長主要源于企業(yè)業(yè)務的數(shù)字化。將這些數(shù)據(jù)與普查、全國性抽樣調(diào)查、政府行政數(shù)據(jù)以及公民社會組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)資源結合使用，將有助于填補數(shù)據(jù)缺口，對政府項目與政策做出更加及時、精確的評估，更好地服務于公共政策需要。要做到這一點，就需要改變指導數(shù)據(jù)使用的思維方式和框架。

?改變思維方式。決策者應當將數(shù)據(jù)視為決策的基礎要素，并將重點從生成供一次性使用的數(shù)據(jù)轉到擴大新數(shù)據(jù)和既有數(shù)據(jù)的獲取、再利用及分析上來。

?改變數(shù)據(jù)使用框架。需要制定必要的規(guī)則與標準來推動不同數(shù)據(jù)源的結合使用，發(fā)揮它們之間的協(xié)同效應，并使數(shù)據(jù)可在國內(nèi)及國際各利益相關方之間安全、靈活地傳輸。

使各方更公平地從數(shù)據(jù)中獲益

在富國和窮國之間以及一國富裕人口與貧困人口之間，在生成和使用數(shù)據(jù)以及從數(shù)據(jù)中受益等多方面都存在很大不平等。不管是用于公共意圖還是私人意圖的數(shù)據(jù)系統(tǒng)往往都把窮人排除在外，而且目前窮國的統(tǒng)計能力和數(shù)據(jù)素養(yǎng)也仍然有限。許多收入較低的國家缺乏在互聯(lián)網(wǎng)上快速交換數(shù)據(jù)以及使用低成本現(xiàn)代數(shù)據(jù)存儲和云計算設施所需的數(shù)據(jù)基礎設施。這些國家經(jīng)濟規(guī)模較小，限制了可用于機器學習的數(shù)據(jù)數(shù)量，也導致本國難以出現(xiàn)具有全球競爭力的平臺企業(yè)。改善全球數(shù)據(jù)系統(tǒng)公平性要求著力解決以下兩方面的不平等。

?人與人之間的不平等。數(shù)據(jù)系統(tǒng)需要更好地反映邊緣化人口的需求，改善他們使用現(xiàn)代數(shù)據(jù)基礎設施的能力以及從中受益的技能。精心設計的競爭和監(jiān)管制度有助于將實現(xiàn)這項目標的成本保持在可承受水平。

?國家之間的不平等。國內(nèi)應提高對平臺商業(yè)所涉競爭、貿(mào)易和稅收政策的重視，國際上應加強這些領域的協(xié)調(diào)，這將幫助低收入國家捕獲更多來自數(shù)據(jù)驅動型商業(yè)的經(jīng)濟價值。

通過保護人們免受數(shù)據(jù)濫用危害的保障措施來增進信任

對數(shù)據(jù)的再利用越多，數(shù)據(jù)濫用的風險就越大。人們越來越關切網(wǎng)絡犯罪和出于政治或商業(yè)動機的監(jiān)控等問題，就是這種風險的體現(xiàn)。由于對算法的使用日益增加，可能進一步加劇基于民族、宗教、種族、性別、殘疾狀況或性取向的歧視。要解決這些問題，就需要基于人權框架加強個人數(shù)據(jù)監(jiān)管，采取既保護人的安全、也保護他們所依賴的數(shù)據(jù)系統(tǒng)安全的政策。

?保護個人。不僅需要采取措施來加強對個人數(shù)據(jù)的保護，還要加強對更廣泛的個人可識別數(shù)據(jù)的保護——因為通過對某些非個人數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析可以推斷出個人身份或其所屬的社會群體。

?保護數(shù)據(jù)系統(tǒng)。很多國家網(wǎng)絡安全監(jiān)管薄弱，且缺乏充分的實施機構。各國應加強對網(wǎng)絡安全的重視，保護數(shù)據(jù)流動所依賴的數(shù)據(jù)基礎設施和數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

朝著建立綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)（INDS）的目標邁進

盡管新的社會契約可以確立數(shù)據(jù)治理的游戲規(guī)則并平衡各方面需求，但切實實現(xiàn)上述愿景還需要建立一個使數(shù)據(jù)可在眾多用戶之間流動、促進數(shù)據(jù)安全使用和再利用的綜合國家數(shù)據(jù)系統(tǒng)（INDS）。一個運作良好的INDS會將數(shù)據(jù)生產(chǎn)、保護、交換和使用明確融入規(guī)劃和決策過程，并將各種利益相關方（個人、公民社會、學術界、公共部門和私營部門）積極納入數(shù)據(jù)生命周期以及數(shù)據(jù)系統(tǒng)治理架構。要想形成完善的INDS，就需要為生產(chǎn)、保護和共享數(shù)據(jù)提供適當資金和激勵。需要擴大有形資本和人力資本投資，改善數(shù)據(jù)治理，增強專業(yè)化數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)安全技能，并提高大眾的數(shù)據(jù)素養(yǎng)。各國應根據(jù)自己當前所處的發(fā)展階段，逐步朝著建設INDS的目標而努力。

?奠定基礎。任何INDS都必須以對數(shù)據(jù)治理的全政府、協(xié)作性方法為基礎。關鍵一條是形成一種使用數(shù)據(jù)的文化，提高對可靠、可信數(shù)據(jù)的需求。

?繼續(xù)發(fā)展。各國應采取分階段方式，根據(jù)本國具體國情以及當前數(shù)據(jù)機構的成熟度來建立綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在一個國家有效的做法可能在另一個國家并不可行。

決定性時刻

當前全球正處于一個重要歷史關頭。有些人認為數(shù)據(jù)日益成為一個爭議焦點，因為數(shù)據(jù)所創(chuàng)造的價值可能以犧牲人權為代價，并且仍有很多人無法從這種價值中受益。另一些人則認為，如果通過必要的保障措施增強各方對數(shù)據(jù)系統(tǒng)的信心，同時建立一個為所有人提供平等機會的公平競爭環(huán)境，那么就可以利用數(shù)據(jù)來推動經(jīng)濟和社會進步。上述哪種觀點會占上風，取決于各國能否在加強國際合作的同時努力改善國內(nèi)數(shù)據(jù)治理。歸根到底，這取決于能否建立以價值、信任和公平原則為基礎的數(shù)據(jù)社會契約。

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