長達兩年的中美經(jīng)貿(mào)摩擦疊加疫情，使我國裝備制造業(yè)面臨前所未有的外部壓力。

　　以貿(mào)易救濟調(diào)查打壓我中低端產(chǎn)品價格優(yōu)勢

　　2019年，國外對華裝備制造業(yè)新立案數(shù)雖同比下降29.2%，但占當年國外對華貿(mào)易救濟調(diào)查總數(shù)的比重（17.2%）超過改革開放40年來的平均水平（16.8%）。貿(mào)易救濟調(diào)查成為打壓中國產(chǎn)品價格優(yōu)勢的首選工具，且涉案產(chǎn)品范圍持續(xù)向中高端領域擴展——2019年，8起涉及通用設備的貿(mào)易救濟調(diào)查中，4起涉及緊固件，大部分是螺紋緊固件和合金鋼螺桿；4起涉及電氣機械和器材的貿(mào)易救濟調(diào)查涉及的產(chǎn)品包括電動機、單模光纖、風電塔筒、變壓器。

　　在反補貼領域，美國不斷強化反補貼規(guī)則，如在WTO改革問題上針對發(fā)展中國家認定提出新的標準，聯(lián)合歐盟和日本就“產(chǎn)業(yè)補貼”、“非市場經(jīng)濟導向”等問題向中國施壓，國內(nèi)法層面將匯率問題與反補貼掛鉤，未來可能以匯率補貼對我國輸美產(chǎn)品征稅。

　　通過337知識產(chǎn)權調(diào)查限制我中高端產(chǎn)品進入美國市場

　　中國連續(xù)18年位居美國337調(diào)查之首。2019年，裝備制造業(yè)337調(diào)查案件同比增長55.6%；涉案產(chǎn)品由中低端轉向中高端，通訊設備、集成電路、微型機電系統(tǒng)、傳感器、無人機、3D激光雷達設備等高技術裝備產(chǎn)品成為美國對華337調(diào)查的重點。

　　通過海關知識產(chǎn)權扣押對我國裝備制造業(yè)出口產(chǎn)品采取限制，2019財年，中國大陸和中國香港被美國扣押的商品價值總額占比分別為66%和26%，針對的產(chǎn)品從以往的低端產(chǎn)品轉向了關鍵零部件、電池以及汽車等中高端產(chǎn)品。

　　在國際層面，2019年以WTO為代表的多邊機制弱化，爭端解決機制停擺，“與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議”維持的平衡出現(xiàn)松動，一些新的知識產(chǎn)權規(guī)則在發(fā)達成員中已啟動協(xié)商。

　　美國在關鍵基礎設施領域保護本國產(chǎn)業(yè)和市場

　　1．以232國家安全調(diào)查保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)

　　2017年以來，以國家安全為由對進口產(chǎn)品實施限制的232調(diào)查頻發(fā)，美國開始以232調(diào)查保護關鍵基礎設施。疫情期間，美國將16個行業(yè)界定為關鍵基礎設施，隨即，美國商務部針對電網(wǎng)變壓器疊片和繞鐵芯、移動起重機發(fā)起232國家安全調(diào)查。未來關鍵制造業(yè)有可能成為新的立案調(diào)查產(chǎn)業(yè)。

　　2．以禁令、《國防授權法》保護本國通信供應鏈

　　2018年8月，美國《2019財年國防授權法》第889條禁止采購電信和監(jiān)控設備；2019年5月發(fā)布保護電信供應鏈安全行政令，宣布國家緊急狀態(tài)；2019年8月實施第889條禁止采購中國通信設備以及視頻監(jiān)控；2019年11月以“國家安全風險”為由將中國企業(yè)排除在美國農(nóng)村運營商采購之外；2020年3月簽署的《安全可信通信網(wǎng)絡法》禁止聯(lián)邦通信委員會（FCC）從“不可信供應商”購買或維護電信設備或服務。

　　針對電信行業(yè)的限制流程可能成為標準的打壓范式，2019年12月通過的《2020年國防授權法》就已經(jīng)禁止從“非市場經(jīng)濟、拒絕對知識產(chǎn)權提供充分保護的國家”采購機車車輛；2020年5月1日的總統(tǒng)行政令要求禁止美國購買對國家安全造成風險的海外電力設備。未來，軌道交通、電力設備也可能面臨與通信監(jiān)控設備類似的境遇。

　　以“內(nèi)控外聯(lián)”方式打壓中國高端裝備制造業(yè)

　　1．聯(lián)合盟國強化投資審查

　　2018年，美國修改投資審查法，2020年發(fā)布實施細則，要求限制中國進入關鍵技術、關鍵基礎設施和個人敏感數(shù)據(jù)（TID）領域，對投資實施強制申報并交納交易額1%或30萬美元的備案費，增加我在美國并購及投資高技術的難度。未來，美國將重點評估機車、地鐵行業(yè)的制造和組裝情況。

　　在電信領域，2020年4月美國設立電信服務業(yè)外國參與評估委員會，對面向未來的基礎技術實施嚴格的投資審查，打壓中國5G技術和企業(yè)，遏制中國裝備制造業(yè)向“智能制造”的轉變。

　　在國際層面，美國投資審查實施細則將英、澳、加列為“例外國”，來自這三國的投資者為“例外投資者”，其投資和房地產(chǎn)交易將不會受到CFIUS的審查。2022年以后，美國對“例外國”的標準確定為“建立并有效分析外國投資國家安全風險且與美國就投資安全事宜協(xié)調(diào)的國家”。這就要求其他國家也要建立投資審查機制。受美國影響，疫情期間，歐盟發(fā)布《關于外國直接投資和自留流通的成員國指南》，德國將《對外貿(mào)易法》中的外國直接投資審查標準提升到“損害威脅”，澳大利亞全面審查外資，加拿大強化外資審查，印度限制任何來自與其陸地接壤國家的投資者。

　　2．通過出口管制嚴控美國高技術流失

　　為限制技術外流，美國通過出口管制對出口、再出口、轉讓（國內(nèi)）、視同出口等具體行為實施管控，對不同的國家、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)乃至個人都實施嚴格的“管制”：對國家實施不同管制理由和許可例外，對十大類產(chǎn)業(yè)下的五大類產(chǎn)品類型，監(jiān)控向企業(yè)出口物項的最終用戶和最終用途實行嚴格限制，通過視同出口許可監(jiān)視科技人之間技術交流。其目的就是保護美國技術和knowhow、保障技術領導力，實現(xiàn)競爭優(yōu)勢，維持科技壟斷地位。

　　2020年，美國對《出口管理條例》大幅修改，限制對中國高端產(chǎn)品、技術出口，限制我從瓦協(xié)成員國和中國香港進口國家安全物項；全面監(jiān)控美國對華高端產(chǎn)品、技術的最終用途；同時擴大“軍事最終用途”定義。未來美國出口商會被要求加強盡職調(diào)查，加大評估中國最終用戶的力度，這將大大提高合規(guī)成本，降低美國原產(chǎn)物項對中國的出口或再出口，甚至可能迫使某些公司選擇退出與中國企業(yè)的合作。

　　受美國新《出口管理條例》影響的26大類產(chǎn)品主要涉及機械、電子、航空航天領域可軍用可民用的設備、材料、軟件和技術，具體產(chǎn)品不僅涉及軸承圈等基礎零部件，還涉及現(xiàn)場可編程設備FPGA、諧振器校準設備、動態(tài)波前測量設備、光學測量儀器，電子涉及涂層設備、芯片技術、光刻膠、計算機外部互聯(lián)設備、電信測試檢測設備與軟件。

　　3．以“黑名單”切斷全球供應鏈

　　美國以“實體清單”和“未核實清單”限制對企業(yè)出口，監(jiān)控出口的最終用戶和最終用途。2019年，涉華實體清單新增79家，為有史以來最多的一年。截止目前，我國被納入實體清單的機構累計達253家，這些企業(yè)已經(jīng)很難進口美國的產(chǎn)品和技術了。而未核實清單中，中國大陸和中國香港被納入的企業(yè)占該清單總數(shù)的66.0%，說明未核實清單主要針對的就是中國大陸進口商和中國香港轉口的美國管制物項的最終用途。而違反出口管制，不僅無法獲得美國物項及服務，還可能面臨民事（30萬美元或交易額2倍）和刑事處罰（100萬美元、20年監(jiān)禁）。

　　4．拉攏盟國，中國供應鏈“斷供”風險加大

　　2019年，美國在《瓦森納協(xié)定》和其他國際會議期間尋求盟國對新興技術管制的支持，中國供應鏈“斷供”風險加大。9月邀請15個先進工業(yè)國家參加敏感技術多邊行動會議；瓦協(xié)年會期間與部分國家商定每3個月就重點技術問題進行討論；在聯(lián)合國防擴散會議上尋求歐盟、日本及其他盟國在多邊機制以外采取行動。在美國影響下，2019年瓦協(xié)明確加強對網(wǎng)絡仿真軟件、通信監(jiān)控、數(shù)字調(diào)查工具/取證系統(tǒng)、亞軌道航天器、混聯(lián)機床以及光刻設備和技術的管制。

　　2020年1月3日，美國對地理空間圖像AI軟件（遙感軟件）實施臨時管制，而根據(jù)《出口管制改革法》，對新興技術在國內(nèi)臨時管制的同時應推動國際層面的管制。2020年5月19日，美國商務部發(fā)布新法規(guī)，要求支持美國在商業(yè)衛(wèi)星遙感行業(yè)的領導地位。由此可見，出口管制是提高美國技術領導力的有力工具。

　　中國裝備制造業(yè)應該怎么辦？

　　疫情導致經(jīng)濟全球化放緩，國際貿(mào)易規(guī)則重構，全球供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈本地化、區(qū)域化和分散化加速。面對當前復雜的國際局勢，尤其是上述的美國針對性措施，我們建議：

　　（1）對于傳統(tǒng)中低端優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮溢出效應、海外設廠，加快出口轉內(nèi)銷，積極應對貿(mào)易救濟調(diào)查；

　?。?）對于中高端技術資本優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)揮中國優(yōu)勢，開辟多元化市場；

　?。?）對于高精尖產(chǎn)業(yè)，加強供應鏈安全評估，加快補短板，支持基礎研究；

　?。?）對關鍵產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈重構。

　　面對全球經(jīng)貿(mào)摩擦常態(tài)化，我們應重視并重建國家以及企業(yè)內(nèi)部的信息體系，搭建裝備制造業(yè)關鍵技術數(shù)據(jù)庫、建立風險評估預警體系、建設企業(yè)合規(guī)體系。