長達(dá)兩年的中美經(jīng)貿(mào)摩擦疊加疫情，使我國裝備制造業(yè)面臨前所未有的外部壓力。

　　以貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查打壓我中低端產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)勢(shì)

　　2019年，國外對(duì)華裝備制造業(yè)新立案數(shù)雖同比下降29.2%，但占當(dāng)年國外對(duì)華貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查總數(shù)的比重（17.2%）超過改革開放40年來的平均水平（16.8%）。貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查成為打壓中國產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)勢(shì)的首選工具，且涉案產(chǎn)品范圍持續(xù)向中高端領(lǐng)域擴(kuò)展——2019年，8起涉及通用設(shè)備的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查中，4起涉及緊固件，大部分是螺紋緊固件和合金鋼螺桿；4起涉及電氣機(jī)械和器材的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查涉及的產(chǎn)品包括電動(dòng)機(jī)、單模光纖、風(fēng)電塔筒、變壓器。

　　在反補(bǔ)貼領(lǐng)域，美國不斷強(qiáng)化反補(bǔ)貼規(guī)則，如在WTO改革問題上針對(duì)發(fā)展中國家認(rèn)定提出新的標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合歐盟和日本就“產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼”、“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”等問題向中國施壓，國內(nèi)法層面將匯率問題與反補(bǔ)貼掛鉤，未來可能以匯率補(bǔ)貼對(duì)我國輸美產(chǎn)品征稅。

　　通過337知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查限制我中高端產(chǎn)品進(jìn)入美國市場(chǎng)

　　中國連續(xù)18年位居美國337調(diào)查之首。2019年，裝備制造業(yè)337調(diào)查案件同比增長55.6%；涉案產(chǎn)品由中低端轉(zhuǎn)向中高端，通訊設(shè)備、集成電路、微型機(jī)電系統(tǒng)、傳感器、無人機(jī)、3D激光雷達(dá)設(shè)備等高技術(shù)裝備產(chǎn)品成為美國對(duì)華337調(diào)查的重點(diǎn)。

　　通過海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)扣押對(duì)我國裝備制造業(yè)出口產(chǎn)品采取限制，2019財(cái)年，中國大陸和中國香港被美國扣押的商品價(jià)值總額占比分別為66%和26%，針對(duì)的產(chǎn)品從以往的低端產(chǎn)品轉(zhuǎn)向了關(guān)鍵零部件、電池以及汽車等中高端產(chǎn)品。

　　在國際層面，2019年以WTO為代表的多邊機(jī)制弱化，爭端解決機(jī)制停擺，“與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議”維持的平衡出現(xiàn)松動(dòng)，一些新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則在發(fā)達(dá)成員中已啟動(dòng)協(xié)商。

　　美國在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)

　　1．以232國家安全調(diào)查保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)

　　2017年以來，以國家安全為由對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施限制的232調(diào)查頻發(fā)，美國開始以232調(diào)查保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。疫情期間，美國將16個(gè)行業(yè)界定為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，隨即，美國商務(wù)部針對(duì)電網(wǎng)變壓器疊片和繞鐵芯、移動(dòng)起重機(jī)發(fā)起232國家安全調(diào)查。未來關(guān)鍵制造業(yè)有可能成為新的立案調(diào)查產(chǎn)業(yè)。

　　2．以禁令、《國防授權(quán)法》保護(hù)本國通信供應(yīng)鏈

　　2018年8月，美國《2019財(cái)年國防授權(quán)法》第889條禁止采購電信和監(jiān)控設(shè)備；2019年5月發(fā)布保護(hù)電信供應(yīng)鏈安全行政令，宣布國家緊急狀態(tài)；2019年8月實(shí)施第889條禁止采購中國通信設(shè)備以及視頻監(jiān)控；2019年11月以“國家安全風(fēng)險(xiǎn)”為由將中國企業(yè)排除在美國農(nóng)村運(yùn)營商采購之外；2020年3月簽署的《安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法》禁止聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）從“不可信供應(yīng)商”購買或維護(hù)電信設(shè)備或服務(wù)。

　　針對(duì)電信行業(yè)的限制流程可能成為標(biāo)準(zhǔn)的打壓范式，2019年12月通過的《2020年國防授權(quán)法》就已經(jīng)禁止從“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、拒絕對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供充分保護(hù)的國家”采購機(jī)車車輛；2020年5月1日的總統(tǒng)行政令要求禁止美國購買對(duì)國家安全造成風(fēng)險(xiǎn)的海外電力設(shè)備。未來，軌道交通、電力設(shè)備也可能面臨與通信監(jiān)控設(shè)備類似的境遇。

　　以“內(nèi)控外聯(lián)”方式打壓中國高端裝備制造業(yè)

　　1．聯(lián)合盟國強(qiáng)化投資審查

　　2018年，美國修改投資審查法，2020年發(fā)布實(shí)施細(xì)則，要求限制中國進(jìn)入關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和個(gè)人敏感數(shù)據(jù)（TID）領(lǐng)域，對(duì)投資實(shí)施強(qiáng)制申報(bào)并交納交易額1%或30萬美元的備案費(fèi)，增加我在美國并購及投資高技術(shù)的難度。未來，美國將重點(diǎn)評(píng)估機(jī)車、地鐵行業(yè)的制造和組裝情況。

　　在電信領(lǐng)域，2020年4月美國設(shè)立電信服務(wù)業(yè)外國參與評(píng)估委員會(huì)，對(duì)面向未來的基礎(chǔ)技術(shù)實(shí)施嚴(yán)格的投資審查，打壓中國5G技術(shù)和企業(yè)，遏制中國裝備制造業(yè)向“智能制造”的轉(zhuǎn)變。

　　在國際層面，美國投資審查實(shí)施細(xì)則將英、澳、加列為“例外國”，來自這三國的投資者為“例外投資者”，其投資和房地產(chǎn)交易將不會(huì)受到CFIUS的審查。2022年以后，美國對(duì)“例外國”的標(biāo)準(zhǔn)確定為“建立并有效分析外國投資國家安全風(fēng)險(xiǎn)且與美國就投資安全事宜協(xié)調(diào)的國家”。這就要求其他國家也要建立投資審查機(jī)制。受美國影響，疫情期間，歐盟發(fā)布《關(guān)于外國直接投資和自留流通的成員國指南》，德國將《對(duì)外貿(mào)易法》中的外國直接投資審查標(biāo)準(zhǔn)提升到“損害威脅”，澳大利亞全面審查外資，加拿大強(qiáng)化外資審查，印度限制任何來自與其陸地接壤國家的投資者。

　　2．通過出口管制嚴(yán)控美國高技術(shù)流失

　　為限制技術(shù)外流，美國通過出口管制對(duì)出口、再出口、轉(zhuǎn)讓（國內(nèi)）、視同出口等具體行為實(shí)施管控，對(duì)不同的國家、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)乃至個(gè)人都實(shí)施嚴(yán)格的“管制”：對(duì)國家實(shí)施不同管制理由和許可例外，對(duì)十大類產(chǎn)業(yè)下的五大類產(chǎn)品類型，監(jiān)控向企業(yè)出口物項(xiàng)的最終用戶和最終用途實(shí)行嚴(yán)格限制，通過視同出口許可監(jiān)視科技人之間技術(shù)交流。其目的就是保護(hù)美國技術(shù)和knowhow、保障技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，維持科技?jí)艛嗟匚弧?/p>

　　2020年，美國對(duì)《出口管理?xiàng)l例》大幅修改，限制對(duì)中國高端產(chǎn)品、技術(shù)出口，限制我從瓦協(xié)成員國和中國香港進(jìn)口國家安全物項(xiàng)；全面監(jiān)控美國對(duì)華高端產(chǎn)品、技術(shù)的最終用途；同時(shí)擴(kuò)大“軍事最終用途”定義。未來美國出口商會(huì)被要求加強(qiáng)盡職調(diào)查，加大評(píng)估中國最終用戶的力度，這將大大提高合規(guī)成本，降低美國原產(chǎn)物項(xiàng)對(duì)中國的出口或再出口，甚至可能迫使某些公司選擇退出與中國企業(yè)的合作。

　　受美國新《出口管理?xiàng)l例》影響的26大類產(chǎn)品主要涉及機(jī)械、電子、航空航天領(lǐng)域可軍用可民用的設(shè)備、材料、軟件和技術(shù)，具體產(chǎn)品不僅涉及軸承圈等基礎(chǔ)零部件，還涉及現(xiàn)場(chǎng)可編程設(shè)備FPGA、諧振器校準(zhǔn)設(shè)備、動(dòng)態(tài)波前測(cè)量設(shè)備、光學(xué)測(cè)量儀器，電子涉及涂層設(shè)備、芯片技術(shù)、光刻膠、計(jì)算機(jī)外部互聯(lián)設(shè)備、電信測(cè)試檢測(cè)設(shè)備與軟件。

　　3．以“黑名單”切斷全球供應(yīng)鏈

　　美國以“實(shí)體清單”和“未核實(shí)清單”限制對(duì)企業(yè)出口，監(jiān)控出口的最終用戶和最終用途。2019年，涉華實(shí)體清單新增79家，為有史以來最多的一年。截止目前，我國被納入實(shí)體清單的機(jī)構(gòu)累計(jì)達(dá)253家，這些企業(yè)已經(jīng)很難進(jìn)口美國的產(chǎn)品和技術(shù)了。而未核實(shí)清單中，中國大陸和中國香港被納入的企業(yè)占該清單總數(shù)的66.0%，說明未核實(shí)清單主要針對(duì)的就是中國大陸進(jìn)口商和中國香港轉(zhuǎn)口的美國管制物項(xiàng)的最終用途。而違反出口管制，不僅無法獲得美國物項(xiàng)及服務(wù)，還可能面臨民事（30萬美元或交易額2倍）和刑事處罰（100萬美元、20年監(jiān)禁）。

　　4．拉攏盟國，中國供應(yīng)鏈“斷供”風(fēng)險(xiǎn)加大

　　2019年，美國在《瓦森納協(xié)定》和其他國際會(huì)議期間尋求盟國對(duì)新興技術(shù)管制的支持，中國供應(yīng)鏈“斷供”風(fēng)險(xiǎn)加大。9月邀請(qǐng)15個(gè)先進(jìn)工業(yè)國家參加敏感技術(shù)多邊行動(dòng)會(huì)議；瓦協(xié)年會(huì)期間與部分國家商定每3個(gè)月就重點(diǎn)技術(shù)問題進(jìn)行討論；在聯(lián)合國防擴(kuò)散會(huì)議上尋求歐盟、日本及其他盟國在多邊機(jī)制以外采取行動(dòng)。在美國影響下，2019年瓦協(xié)明確加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)仿真軟件、通信監(jiān)控、數(shù)字調(diào)查工具/取證系統(tǒng)、亞軌道航天器、混聯(lián)機(jī)床以及光刻設(shè)備和技術(shù)的管制。

　　2020年1月3日，美國對(duì)地理空間圖像AI軟件（遙感軟件）實(shí)施臨時(shí)管制，而根據(jù)《出口管制改革法》，對(duì)新興技術(shù)在國內(nèi)臨時(shí)管制的同時(shí)應(yīng)推動(dòng)國際層面的管制。2020年5月19日，美國商務(wù)部發(fā)布新法規(guī)，要求支持美國在商業(yè)衛(wèi)星遙感行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此可見，出口管制是提高美國技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)力的有力工具。

　　中國裝備制造業(yè)應(yīng)該怎么辦？

　　疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)全球化放緩，國際貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)，全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈本地化、區(qū)域化和分散化加速。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的國際局勢(shì)，尤其是上述的美國針對(duì)性措施，我們建議：

　　（1）對(duì)于傳統(tǒng)中低端優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮溢出效應(yīng)、海外設(shè)廠，加快出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷，積極應(yīng)對(duì)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查；

　?。?）對(duì)于中高端技術(shù)資本優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)揮中國優(yōu)勢(shì)，開辟多元化市場(chǎng)；

　　（3）對(duì)于高精尖產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)供應(yīng)鏈安全評(píng)估，加快補(bǔ)短板，支持基礎(chǔ)研究；

　?。?）對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)。

　　面對(duì)全球經(jīng)貿(mào)摩擦常態(tài)化，我們應(yīng)重視并重建國家以及企業(yè)內(nèi)部的信息體系，搭建裝備制造業(yè)關(guān)鍵技術(shù)數(shù)據(jù)庫、建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警體系、建設(shè)企業(yè)合規(guī)體系。